近年來，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。新修訂的《土地管理法實施條例》落實了最嚴格的耕地保護制度，嚴控耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，明確耕地應當優(yōu)先用于糧食、油、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”,并按照“誰保護、誰受益”的原則，明確建立耕地保護補償制度，嚴守耕地保護紅線。
自今年9月1日起，新修訂的《土地管理法實施條例》(以下簡稱實施條例)正式施行。據(jù)悉，這是原實施條例自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是2019年新修訂的土地管理法的重要細化方案和操作指南。中共中央黨校(國家行政學院)教授劉銳表示，實施條例的出臺標志著我國耕地保護法律制度日趨完善。
明確耕地保護責任主體
自然資源部法規(guī)司司長魏莉華表示，1998年的土地管理法及原實施條例均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地作為土地用途管制的核心和重點，對農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導致實踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。
對此，實施條例指出，國家實行占用耕地補償制度。在國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)經(jīng)依法批準占用耕地，以及在國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目經(jīng)依法批準占用耕地的，分別由縣級人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和建設單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。
“禁止任何單位和個人在國土空間規(guī)劃確定的禁止開墾的范圍內(nèi)從事土地開發(fā)活動。”實施條例強調(diào)，國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，并建立耕地保護補償制度，具體辦法和耕地保護補償實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有關部門規(guī)定。非農(nóng)業(yè)建設必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。耕地應當優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應當優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。
魏莉華表示，這是首次從行政法規(guī)層面明確耕地保護的責任主體，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責任人。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務分解下達，落實到地塊。
“耕地是我國最為寶貴的資源，關系14億多人的吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。”劉銳表示，實施條例既是細化完善土地管理法，也是貫徹落實黨中央國務院關于加強耕地保護、改進占補平衡、制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等決策部署的重要舉措。嚴格保護耕地是貫穿于實施條例修訂的一條亮麗主線。修訂后的實施條例與土地管理法等法律一道，共同織密筑牢了耕地保護的法律網(wǎng)。
劉銳表示，實施條例進一步規(guī)定建設項目確需占用國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍外的農(nóng)用地，相關的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，涉及占用永久基本農(nóng)田的，還應當對占用永久基本農(nóng)田的必要性、合理性和補劃可行性作出說明;進一步完善了占補平衡制度，明確了占補平衡責任。規(guī)定占補平衡的責任主體是縣級人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和建設單位，占補平衡的基本要求是數(shù)量和質(zhì)量相當。實施條例明確規(guī)定建立耕地保護補償制度，具體實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有關部門制定。同時，實施條例還規(guī)定土地整理新增耕地，可以用作建設占用耕地的補充，這有利于激勵土地整理。
完善土地征收制度
實施條例規(guī)定，建設項目需要使用土地的，應當符合國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃和用途管制以及節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境的要求，并嚴格執(zhí)行建設用地標準，優(yōu)先使用存量建設用地，提高建設用地使用效率。從事土地開發(fā)利用活動，應當采取有效措施，防止、減少土壤污染，并確保建設用地符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求。
具體操作方面，國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃等應當依照國家有關規(guī)定通過公開的交易平臺進行交易，并納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系。除依法可以采取協(xié)議方式外，應當采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者。
根據(jù)實施條例，建設項目施工、地質(zhì)勘查需要臨時使用土地的，應當盡量不占或者少占耕地。臨時用地由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準，期限一般不超過二年;建設周期較長的能源、交通、水利等基礎設施建設使用的臨時用地，期限不超過四年;法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。土地使用者應當自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復墾，使其達到可供利用狀態(tài)，其中占用耕地的應當恢復種植條件。
中國商報·法治周刊記者注意到，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用上，實施條例規(guī)定，在國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由市、縣人民政府組織自然資源等部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，分批次報有批準權(quán)的人民政府批準。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案應當重點對建設項目安排、是否符合國土空間規(guī)劃和土地利用年度計劃以及補充耕地情況作出說明。
建設項目確需占用國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍外的農(nóng)用地，涉及占用永久基本農(nóng)田的，由國務院批準;不涉及占用永久基本農(nóng)田的，由國務院或者國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。
為保護好被征地農(nóng)民合法權(quán)益，實施條例對土地征收制度作了進一步充實和完善。
首先是細化征收程序。需要征收土地，縣級以上地方人民政府認為符合土地管理法第四十五條規(guī)定的，應當發(fā)布征收土地預公告，并開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風險評估。征收土地預公告應當包括征收范圍、征收目的、開展土地現(xiàn)狀調(diào)查的安排等內(nèi)容。征收土地預公告應當采用有利于社會公眾知曉的方式，在擬征收土地所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村、村民小組范圍內(nèi)發(fā)布。預公告時間不少于十個工作日。
其次是規(guī)范征收補償。規(guī)定地方人民政府應當落實土地補償費等有關費用，保證足額到位、?？顚Ｓ?，有關費用未足額到位的，不得批準征收土地。明確省、自治區(qū)、直轄市制定土地補償費、安置補助費的分配辦法。
再次是強化風險管控。明確將社會穩(wěn)定風險評估作為申請征收土地的重要依據(jù)，并對風險防范措施和處置預案作出規(guī)定。
最后是保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要求社會穩(wěn)定風險評估應當有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人參加;多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認為擬定的征收補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應當組織聽證。
禁止強制流轉(zhuǎn)宅基地
實施條例規(guī)定，農(nóng)村村民申請宅基地的，應當以戶為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出申請;沒有設立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，應當向所在的村民小組或者村民委員會提出申請。宅基地申請依法經(jīng)農(nóng)村村民集體討論通過并在本集體范圍內(nèi)公示后，報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準。涉及占用農(nóng)用地的，應當依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
“依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設施受法律保護。”實施條例強調(diào)，禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件，禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。
中央財經(jīng)大學不動產(chǎn)與自然資源法研究中心主任宋志紅表示，在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，宅基地不僅繼續(xù)承載農(nóng)民的居住保障功能，其財產(chǎn)功能也進一步凸顯。我國的宅基地分配制度以“一戶一宅”為基本特征，為符合條件的農(nóng)村村民分配宅基地，既是確保農(nóng)民戶有所居的重要途徑，也是實現(xiàn)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入之必需。
“實施條例規(guī)定縣級以上地方人民政府應當按照國家規(guī)定安排建設用地指標，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求。這一規(guī)定進一步明確了保障農(nóng)村村民宅基地需求的義務主體——縣級以上地方人民政府，以及保障方式——安排建設用地指標。”宋志紅表示，這為從規(guī)劃和供地源頭保障農(nóng)民合理的宅基地需求提供了明確的法律依據(jù)。
宋志紅表示，農(nóng)戶對其依法取得的宅基地及其地上房屋和附屬設施等享有宅基地使用權(quán)和房屋(包括附屬設施等)所有權(quán)，這些權(quán)利既是我國憲法所保障的公民基本權(quán)利中之公民財產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，也是受到民法典保護的不動產(chǎn)物權(quán)。實施條例針對近年來實踐中易發(fā)的四類侵害宅基地權(quán)益的典型行為規(guī)定了“四條禁令”。對于這“四條禁令”，近年來的中央文件反復重申。實施條例進一步將中央政策上升為立法規(guī)定，對于依法治理宅基地違法行為具有重要意義，也為人民法院依法審理相關案件提供了明確的法律依據(jù)，有利于端正各方關于宅基地合法權(quán)益的正確認識，切實維護農(nóng)民利益。
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開啟土地監(jiān)督檢查新時代
行政監(jiān)督檢查作為當前行政機關履行事中事后監(jiān)管職能的主要方式，對于實現(xiàn)風險治理、建構(gòu)公法秩序、維護公共利益具有至關重要的作用。從提升行政監(jiān)管效能性并確保持續(xù)性和全覆蓋的目標來看，提升行政檢查的法治化水平、確保行政檢查活動在法治軌道上運行是基本前提。
中國政法大學法治政府研究院教授、國家監(jiān)察與反腐敗研究中心執(zhí)行主任曹鎏指出，為了有效解決土地管理中地方政府違法行為高發(fā)多發(fā)的問題，2006年，我國正式確立土地督察制度，專門對省、自治區(qū)、直轄市及國務院確定的城市人民政府進行土地督察。作為行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督機制，多年來，土地督察在監(jiān)督地方政府依法管地用地、維護土地管理秩序等方面發(fā)揮了重要作用，效果顯著。為了夯實改革成效，土地管理法在總則中增加第六條，專門對土地督察制度作出原則性規(guī)定，實現(xiàn)了我國土地督察制度的法律化改造，這也意味著土地督察制度正式進入法治軌道，這對于督察制度的法治化推進無疑具有里程碑意義。為了全方位構(gòu)建督察制度，實現(xiàn)對督察制度運行全要素的構(gòu)造，實施條例專門增加四十四條、四十五條和四十六條共三個條款，以解決新法確立的督察制度具體化問題。
曹鎏表示，近年來，隨著我國信用社會體系的不斷發(fā)展，通過失信懲戒方式實施的信用監(jiān)管已經(jīng)成為一種重要的執(zhí)法方式并被普遍使用。鑒于尚未有明確的法律規(guī)定，包括黑名單等失信懲戒方式存在一定程度的法治脫軌問題。實施條例第五十條明確要求自然資源主管部門會同有關部門建立信用監(jiān)管、動態(tài)巡查等機制，并特別強調(diào)要做到依法實施懲戒、依法公開相關信息。這一規(guī)定既實現(xiàn)了土地管理領域新型監(jiān)管方式的創(chuàng)新，又明確了法治紅線，對于確保執(zhí)法方式創(chuàng)新且在法治軌道上運行至關重要。
細化土地
征收制度
●細化征收程序。需要征收土地，縣級以上地方人民政府認為符合土地管理法第四十五條規(guī)定的，應當發(fā)布征收土地預公告，并開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風險評估。
●規(guī)范征收補償。規(guī)定地方人民政府應當落實土地補償費等有關費用，保證足額到位、專款專用，有關費用未足額到位的，不得批準征收土地。
●強化風險管控。明確將社會穩(wěn)定風險評估作為申請征收土地的重要依據(jù)，并對風險防范措施和處置預案作出規(guī)定。
●保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要求社會穩(wěn)定風險評估應當有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人參加。
